« Une disposition sera prise pour mettre fin au régime d'exception sur les délais de recours contre les projets agricoles », avait annoncé le Premier ministre, le 26 janvier dernier, pour calmer la fronde agricole. Le Gouvernement a choisi le jour d'une grande manifestation contre la création de bassines agricoles dans le Puy-de-Dôme, samedi 11 mai, pour publier le décret correspondant, qui s'appliquera aux décision administratives prises à compter du 1^er septembre 2024.

« Pour s'adapter au changement climatique et restaurer notre souveraineté alimentaire, nos agriculteurs doivent en finir avec des procédures qui, par leur longueur, les découragent, a réagi le ministre de l'Agriculture, Marc Fesneau, à l'occasion de cette publication. Quand un projet est bon, ils doivent pouvoir le savoir rapidement pour réussir à le mettre en œuvre. Quand un projet ne l'est pas, ils doivent pouvoir le savoir rapidement pour chercher des alternatives. Désormais, nos agriculteurs auront une visibilité plus rapide sur la conformité de leurs projets au droit, en purgeant les autorisations de tout recours en vingt-quatre mois, maximum. »

Pas d'exception agricole

Si ce décret contient des dispositions spécifiques aux projets agricoles, celles portant sur la réduction des délais de recours des tiers sont en revanche beaucoup plus larges. Car il n'y avait en fait pas d'exception agricole sur cette question, comme l'avait expliqué Antoine Gatet, président de France Nature Environnement (FNE), à Actu-Environnement. Plutôt que d'en créer une en abaissant les délais de recours pour les seuls projets agricoles, le Gouvernement a fait le choix de réduire de quatre à deux mois le délai de recours des tiers contre toutes les autorisations environnementales, les décisions prises au titre de la police de l'eau ou de celle des installations classées (ICPE). Sont donc également concernés tous les projets non agricoles ayant une incidence sur la ressource en eau ainsi que tous les projets d'installations classées non agricoles, notamment industriels. Le délai de quatre mois était en vigueur depuis janvier 2017 après avoir été d'un an auparavant. Cette réduction est censée permettre de limiter le nombre de recours contre ces projets.

“ Pour s'adapter au changement climatique et restaurer notre souveraineté alimentaire, nos agriculteurs doivent en finir avec des procédures qui, par leur longueur, les découragent ” Marc Fesneau, ministre de l'Agriculture

Ces dispositions sont complétées par des dispositions visant effectivement les seuls projets agricoles. Elles portent sur la suppression du double degré de juridiction, le tribunal administratif de Paris étant désigné comme juridiction compétente en premier et dernier ressort pour les litiges portant sur les projets de prélèvement et de retenues d'eau à finalité agricole. L'ensemble des tribunaux administratifs sont désignés comme juridictions compétentes en premier et dernier ressort pour juger les contentieux portant sur les installations classées d'élevage. « Pour ces ouvrages et installations agricoles, le décret institue une cristallisation des moyens ainsi qu'une obligation de notification des recours et prévoit que le tribunal doit juger en dix mois », ajoute le ministère de la Transition écologique.

Ce texte fait l'objet de plusieurs critiques. « À notre sens et en fonction de notre expérience du contentieux administratif, ce décret comporte des réponses incertaines à une bonne question, celle de la durée totale des contentieux », estime l'avocat et professeur de droit Arnaud Gossement dans un commentaire (1) du texte. Le non-respect du délai de dix mois n'emportera aucune conséquence, relève le spécialiste. « Les parties peuvent avoir intérêt à ce que la procédure soit, parfois, plus longue, notamment pour permettre une régularisation de la décision attaquée ou l'organisation d'une expertise, d'une médiation », ajoute-t-il. Quant à la suppression du double degré de juridiction, « il serait utile de vérifier, par une étude d'impact rigoureuse, si une telle mesure a réellement un impact sur la durée totale d'un contentieux. Il est, à l'inverse, certain que le bénéficiaire d'une autorisation annulée en premier et dernier ressort, pourra lui-même regretter de ne pas disposer d'un double degré de juridiction », pointe l'avocat.

Des dispositions législatives

Cette disposition réglementaire est à lire en lien avec plusieurs dispositions législatives. En premier lieu, la loi du 15 avril 2024 qui a créé un régime spécial de responsabilité civile pour les activités agricoles, limitant les recours devant les juridictions judiciaires. En second lieu, deux projets de loi sur le contentieux administratif sont en cours de discussion. Le premier, portant sur la simplification de la vie des entreprises, a été présenté le 24 avril en Conseil des ministres et sera discuté à compter du 3 juin en séance publique au Sénat. Il prévoit la suppression d'un degré de juridiction et un délai de jugement maximal de dix mois pour les contentieux portant sur les projets d'intérêt national majeur et les projets industriels et logistiques de plus de 20 000 m².

Le deuxième projet de loi est celui portant sur la souveraineté en matière agricole, présenté le 3 avril en Conseil des ministres et discuté à compter du 14 mai en séance à l'Assemblée nationale. Son article 15 prévoit d'aménager la procédure applicable au contentieux administratif des décisions relatives aux projets de plans d'eau et de prélèvements d'eaux, superficielles ou souterraines, ayant une finalité principalement agricole, et relatives aux projets d'installations classées d'élevage. Ces dispositions visent à limiter les demandes de référé suspension et la portée des annulations judiciaires, de même qu'à faciliter la régularisation des projets.

Avis sévère du Conseil d'État

Le Conseil d'État a rendu, le 21 mars dernier, un avis (2) très sévère sur ces dispositions, pointant les risques de « complication et d'allongement des procédures », une « atteinte au droit au recours », ou encore une complexification « au détriment de l'égalité entre les citoyens et de la bonne administration de la justice, sans pour autant aboutir à une véritable accélération des procédures contentieuses ». Ce qui l'avait conduit à suggérer au Gouvernement le retrait de ces dispositions du projet de loi, notamment au regard du projet de décret qui vient d'être publié et qui « ne pourra qu'accentuer la complexité du dispositif ». L'exécutif est passé outre.

Dans un avis du 26 avril 2024, la Défenseure des droits, Claire Hédon, a confirmé que cet article « portait atteinte au droit au recours ». En février dernier, c'est l'Union syndicale des magistrats administratifs (Usma), qui avait rendu un avis défavorable sur le projet loi « souveraineté agricole », mais aussi sur le projet de décret. « Ce projet traduit une certaine défiance du pouvoir politique à l'égard des juges et ne règle en rien la crise agricole. Ces mesures instaurent des règles qui seront également des pièges à contentieux », avait pointé l'organisation syndicale.

« Accélérer les contentieux (...) est une stratégie qui prive les citoyens et citoyennes de leur droit de recours et de leur capacité à participer à l'évolution de leur territoire en matière d'agriculture et d'alimentation. Les projets les plus fréquemment contestés devant les tribunaux sont précisément ceux liés à l'agriculture industrielle, qui ont des conséquences dramatiques sur les territoires et la vie des riverains », s'indigne Sandy Olivar Calvo, chargée de campagne agriculture chez Greenpeace.